Стимулирование рождаемости и поддержка семей с детьми в современной России

Стимулирование рождаемости и поддержка семей с детьми в современной России

В. Елизаров
(Опубликовано в книге: Рождаемость и планирование семьи в России: История и перспективы. Сборник статей / Под ред. Троицкой И.А., Авдеева А.А. — М., 2011. — («Демографические исследования», выпуск 18). с.)

ссыка: http://www.demoscope.ru/weekly/2012/0495/analit02.php

Все большее число стран с низкой рождаемостью начинают задумываться о последствиях депопуляции, рассматривая этот процесс как проблему национальной безопасности, а с учетом масштабов замещающей миграции — и как проблему сохранения национальной идентичности.

Растет число стран, оценивающих уровень рождаемости как слишком низкий: с 16 в 1976 г. до 48 в 2007 г., а также стран, считающих необходимым стимулировать увеличение рождаемости: с 13 в 1976 г. до 39 в 2007 г.1 Из стран, правительства которых оценивали в 2007 году сложившийся уровень рождаемости как слишком низкий, 80% признали необходимым проводить политику ее повышения.

Таблица 1. Оценки и политика правительств в области рождаемости

Оценки и политика 1976 1986 1996 2007
Число стран
Доля,
%
Число стран
Доля,
%
Число стран
Доля,
%
Число стран
Доля,
%
Считают уровень рождаемости:
слишком низким 16 10,7 22 13,4 28 14,5 48 24,6
удовлетворительным 79 52,7 75 45,7 78 40,4 69 35,4
слишком высоким 55 36,7 67 40,9 87 45,1 79 40,1
Всего 150 100 164 100 193 100 195 100
Считают необходимым воздействие на рождаемость с целью:
увеличить 13 8,7 19 11,6 27 14,0 39 19,6
сохранить 19 12,7 16 9,8 19 9,8 34 16,0
снизить 40 26,7 54 32,9 82 42,5 75 40,2
воздействие не планируется 78 52,0 75 45,7 65 33,7 47 24,2
Всего 150 100 164 100 193 100 195 100

Источник: WPP2007. United Nations, 2008:42, 44.

В развитых странах коэффициент суммарной рождаемости опустился в 2000-2005 годах до уровня 1,6 рождения на женщину в среднем. Поэтому, если в 1976 году менее 21% развитых стран считали сложившийся уровень рождаемости слишком низким, то в 2007 году — уже более 60%. Из 49 развитых стран 30 (в их числе 27 европейских) оценили в 2007 г. рождаемость в своих странах как низкую (в 1996 г. — 19, в 1986 г. — 9). При этом 26 стран, среди них 24 европейских, сочли необходимым воздействие на рождаемость с целью ее повышения.

Россия также уже давно относится к числу стран с низкой рождаемостью, не обеспечивающей в перспективе воспроизводства населения. В сочетании с более высокой, чем в других развитых странах, смертностью, низкая рождаемость привела к наблюдающейся с 1992 г. устойчивой депопуляции, масштабы которой определяются как колебаниями в уровнях рождаемости и смертности, так и размерами миграционного прироста, замещающего часть естественной убыли населения.

Максимальная численность населения России была достигнута к началу 1993 г. и составила 148,6 млн. человек, оценка на начало 2010 г. — около 141,9 млн. человек. С 1992 года число умерших устойчиво превышает число рождений. За 19 лет (1992-2010 гг.) разница между числами родившихся и умерших в России составила более 13 млн. человек. Эта убыль была на 6,4 млн. (или на 48%) компенсирована миграционным приростом. Абсолютная убыль населения составила за этот период более 6,6 млн. человек.

Демографическое развитие России во многом сходно с общеевропейскими тенденциями (низкая рождаемость, изменение структуры семьи, старение населения и т.д.). В то же время ускоренное нарастание кризисных явлений определялось особыми условиями и трудностями так называемого переходного периода (падение реальных доходов, нарастание масштабов бедности, рост неравенства, высокий уровень безработицы, сокращение объема социальных гарантий и бесплатных услуг в здравоохранении и образовании и т.п.).

Распад СССР (1991 г.) поставил вопрос о выработке в России концепции собственной демографической политики, учитывающей новые экономические, социальные и политические условия.

Как правопреемник СССР, Россия сохранила в действии основные правовые нормы и направления демографической политики, унаследованной от СССР, сохранила и многие меры социально-экономической и правовой поддержки материнства и детства.

Переход к рыночной экономике, формирование новых подходов к проведению социальной политики потребовали существенной переоценки сложившейся системы взглядов на роль и место общегосударственной демографической политики, политики в области семьи, социальной защиты материнства и детства. Речь шла как о принципах разработки, так и о вопросах реализации, ресурсного обеспечения и регионализации с учетом особенностей демографического, экономического и социально-культурного развития регионов России.

В принятой в 1993 г. Конституции было зафиксировано, что в Российской Федерации«обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, … устанавливаются пособия и иные гарантии социальной защиты»(Конституция Российской Федерации, 1993 г. Ст. 7, п. 2).

В условиях переходной экономики, либерализации цен и высокой инфляции проводилась политика социальной защиты семей с детьми. Она включала в себя компенсационные выплаты и пособия, призванные смягчить влияние переживаемого Россией кризиса на уровень жизни семей с детьми, противостоять дальнейшему падению рождаемости (среди них были и ежеквартальные пособия на детскую одежду, и даже хлебные пособия). Действовали и натуральные меры помощи: талоны и карточки на дефицитные товары, раздача гуманитарной помощи многодетным семьям.

1993 год был объявлен ООН Международным годом семьи. Это послужило толчком к разработке нового документа в области семейной политики — Концепции семейной политики, одобренной 12 мая 1993 г. Национальным Советом по подготовке и проведению в России Международного года семьи.

К Международному году семьи был приурочен и первый официальный доклад «О положении семей в Российской Федерации» (1994 г.), в котором был выделен специальный раздел «Государственная семейная политика». Обмену мнениями и результатами исследований в области семьи и семейной политики способствовало издание с 1994 г. журнала «Семья в России», выделившего в содержании специальную рубрику «Семейная политика».

Снижение инфляции к середине 1990-х годов позволило поставить вопрос об упорядочении существующей в тот момент сложной, хаотичной и непоследовательной системы компенсаций и пособий.

Новая система пособий, введенная федеральным законом №81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» от 19 мая 1995 г. (с последующими изменениями)включала в себя:

  • Пособие по беременности и родам в размере среднего заработка по месту работы, выплачиваемое за период 70 дней до родов и 70 (в случае осложненных родов — 86, при рождении двух и более детей — 110) дней после родов. При этом отпуск исчислялся суммарно, и пособие предоставлялось полностью, независимо от числа дней, проведенных в дородовом отпуске.
  • Единовременное пособие женщинам, ставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, т.е. до 12 недель (50% минимального размера оплаты труда, позднее — 100%).
  • Единовременное пособие при рождении ребенка (10 минимумов оплаты труда, позднее — 15).
  • Ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет (в размере 100% минимального размера оплаты труда, позднее — 200%).

Ежемесячное пособие на детей (70% минимального размера оплаты труда), увеличенные пособия для одиноких матерей и некоторых других категорий семей.

Был разработан и принят к реализации «Национальный план действий в интересах детей» (утвержден Указом Президента РФ № 942 от 14 сентября 1995 г.). План действий содержал раздел 3.2. «Поддержка семьи как естественной среды жизнеобеспечения детей».

Важным этапом в обеспечении правого регулирования и поддержки развития семьи стало принятие нового «Семейного кодекса РФ», вступившего в силу с 1 марта 1996 года. Он во многих отношениях существенно отличался от старого Кодекса законов о браке и семье РСФСР, действовавшего с 1969 года. Были введены такие новые понятия, как брачный договор (ст. 40-44) и приемная семья (ст. 151-154); внесен ряд изменений и дополнений в порядок взыскания алиментов (ст. 80-120); облегчено установление в судебном порядке отцовства в отношении детей, родившихся вне зарегистрированного брака (ст. 49); внесены изменения в правила, регулирующие заключение и расторжение брака.

На основе Концепции семейной политики был подготовлен более фундаментальный документ«Основные направления государственной семейной политики» (утвержден Указом Президента РФ №712 от 14 мая 1996 г.). В нем было предусмотрено «…дальнейшее развитие системы семейных пособий, охватывающей поддержкой все семьи с детьми; поэтапное увеличение доли расходов на семейные пособия, включая пособия по беременности и родам и по уходу за детьми в возрасте до полутора лет, в валовом внутреннем продукте до 2,2 процентов»2?

В соответствии с рекомендациями ЮНИСЕФ (Детского Фонда ООН), эти расходы должны составлять не ниже 2,5-3,5% от ВВП (в зависимости от доли детского населения и уровня детской бедности). По оценкам ЮНИСЕФ, сделанным в середине 90-х годов, России требовалось увеличить государственные расходы на детские пособия на сумму не менее 2 процентных пунктов от ВВП3. В 1991 г. этот показатель — доля расходов на семейные пособия — составлял в Российской Федерации около 2%, в 1994 г. — около 1% ВВП.

Принцип охвата поддержкой всех семей с детьми был несколько нарушен принятием в 1998 г. Федерального закона (№ 134-ФЗ от 29 июля) «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». В соответствии с этим законом было установлено право на ежемесячное пособие на ребенка в семьях со среднедушевым доходом, не превышающим 200% величины прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. Большая часть семей под этот критерий подпадала.

В 1999 г. был начат переход к новой модели назначения и выплаты пособий по адресному принципу — только на детей в семьях с низкими доходами. Был принят Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 171-ФЗ «О внесении изменения в статью 16 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». Согласно этому закону, с августа 1999 г. было установлено право на ежемесячное пособие на ребенка только для семей со среднедушевым доходом, не превышающим 100% величины прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. По замыслу законодателей, такая мера должна была обеспечить перераспределение ограниченных финансовых ресурсов в интересах наиболее бедных семей с детьми.

Для обеспечения адресности предоставления ежемесячного пособия на ребенка впервые был разработан и утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 1999 года № 1096 «Порядок учета исчисления величины среднедушевого дохода», дающей право на получение ежемесячного пособия на ребенка.

Несмотря на принимаемые меры, в целом в России на протяжении второй половины 1990-х и первой половины 2000-х годов происходило явное ослабление государственной поддержки семьи. С 1995 г. по 2000 г. размеры материнских и семейных пособий устанавливались в процентном отношении к минимальному размеру оплаты труда (МРОТ), что по идее должно было компенсировать рост цен (инфляцию). С 2001 года пособия стали устанавливать в фиксированном размере. Размеры пособий4 периодически пересматривались в сторону увеличения.

Уровень расходов на меры поддержки семей (доля расходов на семейные, материнские и детские пособия в % к ВВП) снижался и в 2003-2006 гг. был в 8-10 раз меньше уровня этих расходов в европейских странах, где они составляют в среднем от 2 до 2,5%. Во Франции, к примеру, они составляют около 4%.

Убыль населения России, продолжавшаяся с 1992 г., подтолкнула власти к разработке комплексной стратегии. В феврале 2001 г. российское правительство рассмотрело проект «Концепции демографической политики на период до 2015 г.». Однако к осени документ несколько изменил название. Распоряжением Правительства РФ № 1270-р от 24 сентября 2001 г. была одобрена разработанная Минтрудом РФ

«Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года», в которой была поставлена долгосрочная цель демографической политики: стабилизация численности населения России и создание предпосылок для роста населения. В Концепции были сформулированы основные направления и приоритеты политики в области рождаемости и укрепления семьи, в области снижения смертности и повышения продолжительности жизни, в области миграции. Предусматривалось, что будут разрабатываться конкретные планы мероприятий и программы по реализации этой концепции, в частности, меры по стимулированию рождаемости (пособия, налоговые льготы, жилищные субсидии молодым семьям и т.п.).

В число приоритетов в области стимулирования рождаемости вошли:

  • повышение материального благосостояния семьи и создание социально-экономических условий, благоприятных для рождения, содержания и воспитания нескольких детей;
  • работа с достойной заработной платой, а также возможность обеспечить семью соответствующими жилищными условиями;
  • обеспечение работникам, имеющим детей, условий, благоприятствующих сочетанию трудовой деятельности и семейных обязанностей.

Это предполагало:

  • совершенствование системы выплаты пособий гражданам, имеющим детей, в том числе повышение размеров пособий и обеспечение их адресности;
  • дифференцированный подход к определению размеров пособий и налоговых вычетов с учетом материальных условий семьи и ее социального положения;
  • улучшение жилищных условий молодых семей в случае рождения ребенка, выделение на региональном уровне безвозмездных субсидий и использование механизма льготного кредитования в зависимости от числа детей в семье.

К сожалению, декларативный характер Концепции не был дополнен реальными планами мер по ее реализации. В то же время механизм реализации предполагал разработку региональных концепций. И эта работа во многих регионах была проделана, что, однако, не позволило серьезно повлиять на улучшение демографической ситуации.

До 2001 г. ежемесячные пособия на детей выплачивались за счет региональных и местных бюджетов. Результат был плачевным. В конце 1990-х стала расти задолженность по выплате пособий, которая к середине 1999 г. превысила 30 млрд. рублей (сумма, сопоставимая с задолженностью по зарплатам). Только в трех регионах — Москве, Санкт-Петербурге и Самарской области — не было задолженности. В некоторых областях пособия не выплачивались в течение 2-3 лет!

Начиная с 2001 г. средства на текущую выплату пособий стали выделяться субъектам РФ целевым назначением (в виде субвенций). Они включались в Фонд компенсаций, финансируемый из федерального бюджета. Субвенции из федерального бюджета, выделенные регионам на выплату ежемесячных пособий в 2001 г., должны были составить 22,8 млрд. рублей.5

Долги стали сокращаться и достигли к апрелю 2002 г. 15 млрд. рублей. Быстрому сокращению задолженности способствовало снижение более чем в 1,5 раза числа получателей вследствие перехода к адресному назначению пособий (не всем детям, а только детям в семьях с доходами ниже прожиточного минимума). В конце 2004 года задолженность по пособиям составляла всего около 2 млрд. рублей.

После вступления в 2005 г. в силу Федерального закона №122-ФЗ6 от 22 августа 2004 г. основные виды деятельности, ответственность и финансирование социальной поддержки подавляющей части семей перенесены на регионы.

В соответствии с ФЗ-122 ст.16 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» в новой редакции звучит так: «Размер, порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ».

С 1 января 2005 года каждый субъект РФ выплачивает пособие в размерах и на условиях, определяемых собственными правовыми нормами. Это положение предопределяет существенные различия между регионами в уровне поддержки семей с детьми. В большей части регионов (в том числе в Москве) в 2005 году сохранялся прежний размер пособия — 70 рублей в месяц (плюс районный коэффициент там, где он есть). С 2006 г. пособие в Москве увеличено до 150 руб. Примерно в трети субъектов РФ принятыми на 2005 год нормативными актами пособия были увеличены до 80-100 рублей. Региональным бюджетам, в большинстве своем, трудно полностью финансировать расходы на выплату ежемесячного пособия на детей, тем более обеспечивать рост их покупательной способности.

Федеральным бюджетом на 2005 год были предусмотрены субсидии регионам (кому больше, кому меньше) на реализацию закона о детских пособиях на сумму более 4 млрд. рублей. Но это меньше, чем 1/4 расходов на пособия в 2004 году. Не все регионы смогли безболезненно справиться со столь значительной финансовой нагрузкой на их бюджеты, и задолженность по детским пособиям в ряде регионов сохранилась, хотя и в существенно меньших масштабах.

Самым затратным традиционно было ежемесячное пособие на ребенка. Так в 1995 году на его выплату приходилось 85% всех расходов на семейные пособия (см. табл. 2). К 2003 г. его доля сократилась примерно до 1/2, к 2006 г. — до 1/3, к 2007-2008 гг. — до 1/5. С 2007 г. самым затратным стало пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет, на него в 2008 г. пришлось 45% всех расходов, а на второе место вышли расходы на пособие по беременности и родам (26% всех расходов).

Таблица 2. Расходы на выплату семейных и материнских пособий

годы 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009
Расходы на семейные и материнские пособия — всего, млн. руб. (1995 г. — млрд. руб.)
11982
27042
46736
57811
120828
178786
225475
из них:
по беременности и родам 1) 920 3675 14403 19109 29410 44222 57039
при рождении ребенка 1) 343 1533 8192 11047 12246 14158 16878
по уходу за ребенком до 1,5 года 1) 579 1757 5632 7607 54306 75210 97067
ежемесячное пособие на ребенка 2) 10124 19936 18135 19624 24090 32611 40898
по уходу за детьми-инвалидами 1) 16 141 374 424 776 912 680
прочие семейные и материнские пособия 11673 12913
Доля семейных и материнских пособий, в %:
к ВВП 0,8 0,4 0,2 0,2 0,4 0,4 0,6
к объему денежных доходов населения 1,3 0,7 0,3 0,3 0,6 0,7 0,8
Задолженность по выплате ежемесячного пособия на ребенка,2)  в % от общей суммы выплаченных пособий на ребенка 103,4 7,2 1,8 0,6 0,1 0,1

1)   По данным Фонда социального страхования Российской Федерации.
2)   По данным Минздравсоцразвития России.
Источник: Российский статистический ежегодник. 2010. М., 2010

Перелом в отношении к демографической политике вообще и к мерам поддержки семей с детьми в частности произошел после Президентского послания 2006 года Федеральному Собранию.

Одно из главных положений Послания-2006: «никакая миграция не поможет решить демографических проблем, если мы не создадим условий для рождаемости в нашей стране, не разработаем свои программы поддержки семьи»»7.

В Послании-2006 была предложена программа «стимулирования рождаемости, а именно: меры поддержки молодых семей, поддержки женщин, принимающих решение родить и поднять на ноги ребенка». Было акцентировано внимание на том, что«сегодня мы должны стимулировать рождение хотя бы второго ребенка». И это было правильное решение.

Если мы сделаем так, что двухдетных и трехдетных семей станет больше, чем сейчас, это даст шанс удержать рождаемость от снижения, сохранить достигнутый уровень (суммарный коэффициент рождаемости в 2009-2010 гг. превысил 1,5 рождения на 1 женщину). А в перспективе, при более активной и эффективной политике, следует стремиться к уровню стран Северной и Западной Европы (1,7-1,9 рождения на 1 женщину).

В Послании-2006 были названы причины, мешающие принимать свободное решение о рождении второго и третьего ребенка. Были упомянуты и экономические — низкие доходы иотсутствие нормальных жилищных условий, и психологические факторы — сомнения в собственных возможностях обеспечить будущему ребенку достойный уровень медицинских услуг, качественное образование, а иногда и сомнения в том, смогут ли детей прокормить.8

В Послании-2006 были также предложены конкретные меры поддержки молодых семей и женщин, призванные обеспечить стимулирование рождения хотя бы второго ребенка:

  • увеличение размеров пособия по уходу за ребенком до 1,5 лет,
  • введение компенсации затрат на детское дошкольное воспитание,
  • увеличение стоимости родовых сертификатов, материнский капитал.

Все законы, необходимые для правового обеспечения новых мер политики, были приняты уже к концу 2006 года.

Реализованные в 2007-2009 гг. дополнительные меры поддержки женщин-матерей и семей с детьми, а также меры в рамках Национального проекта «Здоровье» были призваны остановить нарастание демографического кризиса, сформировать предпосылки для перехода к более активной демографической политике, создать семьям лучшие условия для рождения и воспитания детей, сохранения и укрепления их здоровья.

В 2007 г. были существенно увеличены пособия по уходу за ребенком до 1,5 лет (с 700 руб. до 1500-6000 руб.), впервые введены пособия по уходу за ребенком для неработающих женщин (1500 руб. при рождении первого ребенка, 3000 руб. при рождении второго и следующих). Пособие работающим женщинам впервые стало привязанным к зарплате — 40% зарплаты на момент ухода в отпуск по беременности и родам, но не ниже, чем неработающим матерям. Была установлена и максимальная величина пособия — не более 6000 руб.

Несколько увеличился размер «родового сертификата», впервые введенного в 2006 году — с 7 до 10 тыс. рублей; при этом, помимо стимулирования женских консультаций (3 тыс.) и роддомов (6 тыс.), введено стимулирование послеродового наблюдения за здоровьем ребенка в детской поликлинике (1 тыс. рублей)9.

Часть дополнительных денежных средств шла на поощрение (оплату труда) медицинского персонала (35-55% средств, в зависимости от объема и качества оказания медицинских услуг), часть — на покупку нового оборудования, часть средств — на обеспечение беременных медикаментами, а также витаминами и микроэлементами.

С 2007 г. стали регистрироваться претенденты на получение (точнее, на использование!) с 2010 г. новой меры государственной поддержки — 250-тысячного материнского (семейного) капитала.

В 2007 г. были введены небольшие компенсационные выплаты родителям на детей, посещающих дошкольные учреждения, дифференцированные по очередности рождения ребенка (20% от платы на первого ребенка, 50% — на второго и 70% на третьего и следующих). Расходы, связанные с предоставлением компенсации, финансируют субъекты Российской Федерации, при этом обеспечивается софинансирование путем предоставления субсидий субъектам из бюджета РФ. Введение компенсаций при наличии огромного дефицита мест ставит в неравные условия семьи, в которых дети (таких около 5 млн.) посещают дошкольные учреждения, и семьи, которые стоят в очереди на место в детсаду (более 1.5 млн. детей на конец 2008 г.) и могут не дождаться своей очереди, потому что дети вырастут и пойдут в школу. Первым повезло — в этих семьях родители могут работать и приносить в семью доход, и им же достанется компенсация (пусть небольшая). Вторые либо лишены материнского дохода, либо должны оплачивать услуги няни (это дополнительные и немалые расходы), и, конечно, право на компенсацию они смогут реализовать, лишь дождавшись места в дошкольном учреждении.

С 1 января 2008 г. был увеличен максимальный размер пособия по беременности и родам. В 2007 г. в Конституционном суде была оспорена конституционность такового ограничения. Однако при утверждении бюджета ФСС на 2008 г. все-таки был сохранен максимум, но увеличенный с 16 125 рублей до 23 400 рублей. Это примерно 1/12 от 280 тыс. рублей — величины фонда оплаты труда, облагаемого в 2008 г. максимальной ставкой единого социального налога. В 2007 г. лишь 7% матерей, получающих пособие по уходу за ребенком, имели на момент ухода в отпуск по беременности и родам зарплату 15 тыс. рублей и выше. В 2008 г. матерей с такой зарплатой стало уже больше 11%.10

Чтобы не допустить снижения в результате инфляции11 реальной покупательной способности социальных пособий и выплат, с 2008 года введен механизм их индексации. Был принят закон, устанавливающий порядок индексации. Ранее эти пособия индексировались от случая к случаю, без учета инфляции. Был проиндексирован и материнский капитал. Первоначально было принято решение увеличить с 1 января 2008 г. все основные пособия и материнский капитал на 8,5 % (т.е. на плановую инфляцию, а не на фактическую). Таким образом, размер капитала был увеличен с 250 до 271,25 тыс. руб.

В июне 2008 г. было принято решение о доиндексации пособий. Так с 1 июля 2008 года увеличение пособий составило уже не 8,5% к размерам 2007 г., а возросло еще на 1,85%. Был доиндексирован и материнский капитал — с 8,5 до 10,5%.

В 2008 г. на 1 тыс. руб. (с 10 до 11 тыс.) вырос размер «родового сертификата». Была увеличена вдвое стоимость талона №3, предназначенного для стимулирования послеродового наблюдения за здоровьем ребенка в детской поликлинике. Обе части талона 3 (А и Б) — на первую и вторую половину первого года жизни ребенка — выросли в стоимости с 500 руб. до 1 тыс. рублей.

Начавшийся в 2008 г. кризис побудил правительство включить в антикризисные программы и меры поддержки семей. Так было разрешено использовать материнский капитал в 2009 г., не дожидаясь 2010 г., на погашение ипотечных кредитов и уже взятых ссуд на строительство или приобретение жилья. Кроме того, было разрешено уже в 2009 г. использовать 12 тыс. рублей из средств материнского (семейного) капитала на текущие нужды.

В начале 2009 г. также было принято решение о дальнейшей индексации пособий. Так с 1 января 2009 г. увеличение пособий составило те же 8,5% к размерам, действовавшим на конец 2008 г. При этом инфляция за 2008 г. составила более 13% (для семей с детьми, доходы которых, как правило, ниже среднего, инфляция еще выше — не менее 15%). Однако уже с 1 апреля 2009 г. все основные пособия и материнский капитал были увеличены на 13 % (но не путем доиндексации, а перерасчетом с 1 апреля 2009 г. с доплатой за январь-март).

С 1 января 2009 г. был вновь увеличен максимальный размер пособия по беременности и родам — с 23 400 руб. до 25 390 руб. в месяц (т.е. на 8,5%).

Систему пособий дополняют налоговые вычеты — стандартные и социальные. На каждого ребенка, находящегося на обеспечении у налогоплательщиков, являющихся родителями, предоставляется стандартный налоговый вычет (в отношении доходов, облагаемых по налоговой ставке 13%). В 2002-2004 гг. размер вычета составлял 300 руб. за каждый месяц налогового периода, с 1 января 2005 г. увеличен вдвое — до 600 руб.

В 2006-2008 гг. размер и условия вычета не менялись, и лишь с 1 января 2009 г. размер вычета был увеличен до 1000 руб. При этом вырос не только он, но и предельная сумма, с достижением которой право на вычет пропадает — сразу с 40 до 280 тыс. рублей. Это означает, что работники с зарплатой, близкой к средней, и даже немного выше (до 23,3 тысяч рублей), могли воспользоваться льготой в 2009 г. полностью в течение 12 месяцев, а не 4-5 месяцев, как ранее.

В 2010 г. был изменен порядок определения максимального размера пособия по уходу за ребенком до 1,5 лет. Средний заработок, из которого исчисляется ежемесячное пособие по уходу за ребенком, не может превышать сумму, рассчитанную путем деления на 12 предельной величины базы для начисления страховых взносов в ФСС (Фонд социального страхования РФ) на день наступления страхового случая. Поэтому в 2010 году максимально допустимая величина пособия по уходу за ребенком существенно выросла и составила 13833 руб. (415000 руб. / 12 * 40%), в то время как в 2009 году максимальный размер составлял 7492,4 рублей за полный календарный месяц. При этом районный коэффициент применяется теперь только к минимальным размерам пособий по уходу за ребенком. Что касается максимума в 13833 рубля, то он является одинаковым для всей территории Российской Федерации и не подлежит увеличению на размер районного коэффициента.

С 1 января 2010 г. был существенно увеличен максимальный размер пособия по беременности и родам — с 25390 рублей до 34583 рублей в месяц (сразу на 36,2%) — в связи с тем, что этот максимум был определен как 1/12 не от 280 тыс., а от 415 тыс. рублей.

Размер индексации всех пособий на 2010 г. был определен в 10%12. В таком же размере был проиндексирован и материнский (семейный) капитал, в результате чего он вырос с 312162 рублей до 343378 рублей.

В качестве продолжения антикризисных мер 2009 г., тем семьям, где дети родились с 1 октября по 31 декабря 2009 г., было разрешено использовать часть материнского капитала (12 тыс. руб.) вплоть до 31 марта 2010 г. Позднее было принято решение о продлении права на эту выплату и на весь 2010 г.

Что касается ежемесячных пособий на детей, то они с 2005 г. устанавливаются непосредственно в субъектах Российской Федерации, их размеры и условия назначения регулируются местным законодательством. Пособия назначаются только на детей в семьях с доходом ниже прожиточного минимума в регионе. Размеры пособий невелики. Так, в 2009-2010 гг. в большинстве регионов пособие составляло 100-300 руб. (минимум — 70 руб., максимум — 1000 руб.), и лишь в 7 регионах — 300 и более рублей.13 При этом средний размер прожиточного минимума детей составлял во II квартале 2010 г. 5423 руб., т.е. в большинстве регионов пособие покрывало лишь 2-7% от прожиточного минимума детей. На конец 2008 г. это пособие родители получали на 10,8 млн. детей, на середину 2010 г. — на 10,2 млн. детей, или на 40% от общего числа детей14.

Динамика размеров основных пособий и иных мер демографической политики представлена ниже (табл. 3).

Несмотря на существенный рост пособий в три последних года, их размер остается относительно небольшим. Так, если бы пособия соответствовали нормам 1996 г., то они в 2010 г. (при минимальном размере оплаты труда 4330 рублей) составляли бы:

  • единовременное пособие при рождении ребенка — 1500% МРОТ = 64950 руб. (фактически в 2010 г.: 10989,85 руб.);
  • пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет — 200%МРОТ = 8660 руб. (фактически в 2010 г.: минимум — 2060,41 руб. (на первого ребенка), 4120,82 руб. (на второго и следующих); максимум — 13833,33 руб.);
  • ежемесячное пособие на детей — 70% МРОТ = 4330 * 0,7 = 3031 руб. (фактически в 2009-2010 г. в большинстве регионов 100-300 рублей );15
  • пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности (до 12 недель) — 50% МРОТ = 4330 * 0,5 = 2165 руб. (фактически в 2010 г. 412,08 рублей).

Таблица 3. Размеры пособий семьям с детьми и иных мер демографической политики

Вид пособия или выплаты Размер пособия в 2007 г. Размер пособия в 2008 г. Размер пособия в 2009 г. Размер пособия в 2010 г.
Пособие по беременности и родам не более, чем из расчета16125 руб. не более, чем из расчета23450 руб. не более, чем из расчета25390 руб. не более, чем из расчета34583 руб.
Единовременное пособие при рождении ребенка 8 000 руб. с 1.01.2008 г.
8680 руб., с 1.07.2008 г.8840,58 руб.
с 1.01.2009 г.9592,03 руб., с 1.04.2008 г. 9 989,86 руб. с 1.01.2010 г.10 988,85 руб.
Единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в мед. учреждениях в ранние сроки беременности (до 12 недель) 300 руб. с 1.01.2008 г.325,5 руб.,
с 1.07.2008 г.

331,52 руб.

с 1.01.2009 г.359,70 руб.,
с 1.04.2009 г.

374,62 руб.

с 1.01.2010 г.412,08 руб.,
Ежемесячное пособие матерям по уходу за ребенком до достижения возраста полутора лет (или лицам их заменяющим):
неработающим матерям, родившим первого ребенка 1500 руб. с 1.01.2008 г.1627,5 руб., с 1.07.2008 г. 1 657,61 руб. с 1.01.2009 г.1798,5 руб., с 1.04.2009 г. 1 873,1 руб. с 1.01.2010 г.2060,41 руб.
неработающим матерям, родившим второго или следующего ребенка 3000 руб. с 1.01.2008 г. 3 255 руб., с 1.07.2008 г. 3 315,22 руб. с 1.01.2009 г. 3 597 руб., с 1.04.2009 г. 3 746,2 руб. с 1.01.2010 г. 4 120,82 руб.
работающим матерям (40% зарплаты на момент ухода в отпуск по
беременности и родам, не менее, чем пособие неработающим и не более максимума
максимум 6 000 руб. максимум с 1.01.2008 г.6510 руб.,
с 1.07.2008 г.
6630,44 руб.
максимум с 1.01.2009 г.7194 руб.,
с 1.04.2009 г.

7492,4 руб.

максимум с 1.01.2010 г.

13833,33 руб.

Материнский (семейный) капитал 250 000руб. с 1.01.2008 г.271250 руб. с 1.07.2008 г.276250 руб. с 1.01.2009 г.299731,25 руб.
с 1.04.2009 г.312162,5 руб.
с 1.01.2010 г.343378,8руб.
Родовый сертификат 10 тыс. руб. (3+6+0,5+0,5) 11 тыс. руб. (3+6+1+1) 11 тыс. руб. (3+6+1+1) 11 тыс. руб. (3+6+1+1)

Активизация демографической политики в 2007-2010 гг. поставила перед исследователями сложную методологическую проблему: какими имеющимися и новыми методами и индикаторами оценивать результативность принятых мер, как обеспечить корректность этих оценок, как оценить эффект собственно новых мер, отделив его от влияния меняющихся социально-экономических условий, также воздействующих на уровень жизни семьи и демографическое поведение. По мнению официальных лиц, рост числа рождений на 19% (с 1480 тыс. в 2006 г. до 1762 тыс. в 2009 г.), обусловлен успехами демографической политики, прежде всего, «материнским капиталом» и «родовыми сертификатами».

На наш взгляд, пособия по уходу за детьми до 1,5 лет также могли сыграть большую роль, особенно для безработных или получающих низкую зарплату женщин. Кроме того, часть прироста обусловлена фактором благоприятной возрастной структуры в результате высокой рождаемости середины 1980-х годов. В последнее десятилетие наблюдался рост численности молодежи в возрасте 20-29 лет. Потенциальное количество женихов и невест росло, это создавало благоприятный фон для создания новых семей и браков, а также для увеличения рождения первых, а в перспективе и вторых детей.

И еще один важный, по нашему мнению, фактор, объясняющий рост числа рождений, прежде всего вторых и третьих: в последние годы молодыми родителями становятся представители поколения 80-х годов, в котором более половины детей выросли в двухдетных, а часть — и в многодетных семьях. Этому поколению, видимо, проще откликнуться на меры стимулирования рождаемости (гипотеза, которую еще предстоит проверить).

Несмотря на кажущуюся масштабность принятых в 2007-2010 гг. мер, по нашему мнению, их явно недостаточно для того, чтобы молодые семьи могли принимать более свободные и ответственные решения о рождении детей. Анализ показывает, что даже удвоение расходов на поддержку семьи в 2007 г. по отношению к 2006 г. и их индексация в 2008-2010 гг. оставляет этот показатель (в % к ВВП) на уровне в 1,5-2 раза меньшем, чем он был в России в 1995 г., и в 4-5 раз меньшем, чем в 1990-1991 годах. Вклад пособий в доходы семей по-прежнему незначителен.

Той помощи, которая сегодня предоставляется семьям с детьми, явно недостаточно как для более полной реализации сложившихся установок на рождение второго и последующих детей, так и для стимулирования рождаемости, изменения системы ценностей, повышения престижа семьи с несколькими детьми.

Семьи с несовершеннолетними детьми имеют повышенные риски бедности как результат низкой заработной платы и невысоких размеров материнских и детских пособий. Рождение ребенка для большинства молодых семей означает резкое снижение уровня жизни. Число детей стало одним из главных факторов бедности.

Чем больше в семье детей, тем ниже ее среднедушевые доходы; чем выше рождаемость, тем больше доля семей бедных, с доходами ниже прожиточного минимума. В особенно трудной ситуации находятся семьи, в которых мать получает пособие по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет, а также семьи с детьми дошкольного возраста с одним работником. Из-за огромного дефицита мест в дошкольных учреждениях и невозможности обеспечить качественный и недорогой уход за детьми многие матери не могут приступить к работе после окончания отпуска по уходу за ребенком до полутора лет. Накопившийся дефицит (более 1.9 млн. мест) столь велик, что преодолеть его в ближайшие годы невозможно16.

В последние годы несколько выросла рождаемость и заметно снизилась убыль населения, однако пока нет оснований полагать, что удастся быстро преодолеть кризис и стабилизировать численность населения. Это будет сложно еще и потому, что возрастная и половая структура населения сильно деформированы, что сказывается и будет сказываться далее на воспроизводстве населения17.

Через несколько лет структурные факторы, которые нам подарили небольшой подъем рождаемости, себя исчерпают, и неизбежно начнется следующая фаза падения рождаемости (снижение ежегодных чисел рождений). Развивая и совершенствуя демографическую политику на федеральном и региональном уровне, нам нужно успеть за 3-4 года подготовиться к качественному улучшению политики за пределами 2012-2014 гг., не ограничиваясь только индексацией пособий. Если мы этого не сделаем, нас будет ожидать еще один спад рождаемости, более глубокий, чем в конце 1990-х.

Сохранение нынешних тенденций воспроизводства населения (относительно низкая рождаемость и высокая смертность при миграционном приросте в 200-300 тыс. человек в год) может привести к тому, что численность населения России к началу 2025 г. может сократиться до 135-139 млн. человек.

Известный американский демограф, специалист по России Мюррей Фешбах считает, что преодоление демографического кризиса в России «потребует гигантских усилий и инвестиций со стороны государства. К чему оно совершенно не готово…. В России немало толковых демографов, людей представляющих, что ожидает страну. Они должны достучаться до властей и убедить их в том, что необходимо безотлагательно предпринять решительные меры во многих областях»18.

При активной демографической политике и улучшении социально-экономического положения страны можно ожидать меньшей убыли, масштабы которой будут зависеть от объемов замещающей миграции.

Концепцией демографической политики России на период до 2025 г. предусмотрено, что на третьем этапе (2016-2025 годы) «в связи со значительным уменьшением к началу третьего этапа численности женщин репродуктивного возраста потребуется принятьдополнительные меры, стимулирующие рождение в семьях второго и третьего ребенка».

Российская власть и российское общество осознали глубину демографического кризиса, в котором находится страна. С 2006 г. демографическая проблема (по Солженицину — проблеманародосбережения) рассматривается как самая главная и острая проблема современной России.

Данные демографической статистики за 2006-10 гг. говорят о росте числа родившихся и продолжительности жизни, а также о сокращении смертности и естественной убыли населения. Но принципиальная оценка ситуации не меняется: относительно благоприятная динамика может сохраняться еще несколько лет, а затем, по большинству вариантов прогнозов, сделанных в последние годы российскими и международными экспертами, убыль, скорее всего, начнет увеличиваться.

В июле 2010 г. интернет-СМИ сообщили о прогнозе известной американской исследовательской организации Population Reference Bureau (PRB), в котором предсказывается дальнейшее уменьшение численности населения России.

Вице-премьер А.Д. Жуков 29 июля 2010 г. на заседании Совета при Президенте по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике прокомментировал эти цифры так: «Сегодня я прочитал сообщение, что какая-то американская компания, фонд, провела исследование о том, что якобы у нас к 2025 году ожидается сокращение численности населения до 133, а в 2050-м — до 117 миллионов человек. Это абсолютно ни на чём не основанные прогнозы. По нашей стратегии и тем действиям, которые предпринимаются, в первую очередь в рамках нацпроекта, мы должны стабилизировать и начать потихоньку увеличивать наше население».19

Если не полениться и заглянуть на сайт PRB, то в ежегодно обновляемой таблице основных демографических данных по всем странам мира в строке Россия в 2010 г. мы увидим совсем иные цифры: прогноз численности населения на 2025 г. — 140,8 млн., а на 2050 г. — 127,6 млн. человек.20 Причем, мы далеко не единственные, кого ждет сокращение населения — здесь и Германия, и Япония, и почти все восточноевропейские страны.

Откуда же взялись столь возмутившие вице-премьера цифры? В предыдущей, устаревшей версии прогноза (Таблица-2009) действительно обнаруживаем: на 2025 г. -133,3 млн., а на 2050 г. — 116,9 млн. человек.21 Еще большего страху можно было бы нагнать версией 2008 года. Там прогноз на 2025 г. — 129,3 млн., а на 2050 г. — 110,1 млн. человек.22

Мы видим, сравнивая версии 2008, 2009 и 2010 гг., что специалисты PRB корректируют прогнозы с учетом новейших тенденций роста рождаемости, снижения смертности и убыли населения России. Так что к ним можно и должно относиться с большим уважением. Журналистам простительно, но правительственные аналитики могли бы для доклада вице-премьера представить более свежую, качественную и достоверную информацию.

Аналогичные прогнозы представляли и наши коллеги из немногочисленного и, увы, убывающего отряда экспертов-демографов. Цифры в прогнозах на 2020, 2025 и 2030 гг. разные, но выводы и оценки близки.

Последний официальный прогноз Росстата — средний, наиболее вероятный вариант — также предполагает пусть и небольшое, но сокращение численности населения (2025 г. -140,9 млн., практически как и прогнозе PRB — !). При этом низкий вариант (прогноз-предостережение) исходит из возможности сокращения населения до 132,7 млн. в 2025 г.23 Напомним, что «Концепция демографической политики РФ на период до 2025 г.», принятая в октябре 2007 г., планирует увеличение населения до 145 млн. человек.

Регулярно обновляемые прогнозы ООН также не дают поводов для большого оптимизма, хотя последние версии большинства прогнозов скорректированы в сторону некоторого сокращения убыли. Сокращения убыли, но, увы, не роста населения.

Так понимает ли наша власть масштабы и угрозы демографических изменений? На словах — да. Ее действия пока подтверждают это лишь в незначительной степени. Были приняты дополнительные меры для стимулирования рождаемости, одобрена вышеупомянутая концепция, но с такими целевыми показателями, которые скорее похожи на демографическую мечту.

Между тем число рождений в стране меняется волнообразно (рис. 1). Могут быть годы, когда рост числа рождений происходил без каких-либо мер демографической политики, и годы спада, когда, что бы мы ни делали, снижения числа рождений не избежать.

Рисунок. 1. Число рождений в России, 1946-2010 гг.

Понимание этих закономерностей на верхних этажах власти просматривается далеко не всегда. Так, например, вице-премьер А.Д.Жуков недавно пообещал «к 2013 году, посравнению с 2009, снижение смертности на 16,2% и увеличение рождаемости на 9,5%».24На чем основана такая уверенность — непонятно. Желания и политической воли для этого недостаточно.

Ведь что происходит на самом деле? Сейчас рожают детей женщины из многочисленных поколений, появившихся на свет в 1980-е годы. Под влиянием новых мер, стимулирующих рождаемость, увеличилось и число рождений вторых-третьих детей. Представители власти считают это безусловным доказательством победы демографической политики и результатом эффективных вложений в здравоохранение. Получается, что оптимисты-политики посрамили скептиков-демографов?! Ведь рождаемость реально выросла, а естественная убыль сократилась более чем в 3 раза.

Но давайте посмотрим, как росла рождаемость в последние годы. Число рождений в 2007 г. (первый год реализации новых мер) выросло сразу на 8,8%, в 2008 г. — на 6,4%, в 2009 г. — всего на 2,8%, а в 2010 г. (предварительные данные) — на 1,6%.25 Невооруженным глазом видно, что рост рождаемости «выдыхается». Через несколько лет нас ждет неизбежное снижение числа рождений, к 2020-2025 гг. — демографическая «яма» с возможным числом рождений менее 1,2 млн., поскольку обзаводиться детьми будут малочисленные поколения, родившиеся в 1990-х и в начале 2000-х.

Какой же могла бы быть адекватная реакция государства на демографические вызовы? Прежде всего, по нашему мнению, необходима внятно сформулированная система государственных социальных гарантий, в особенности для молодых семей. Родить детей, получить более или менее нормальное пособие на полтора года еще можно, а что потом?

Сейчас государство поддерживает семьи с детьми весьма скромно. Чем больше в семье детей — тем больше бедности, и это для нашего общества, увы, очевидный факт. «Материнский капитал» своих задач не выполняет, поскольку возможностей использовать его пока мало. К рождению он подталкивает, но условия жизни практически не улучшает.

Принятые к реализации с 2006 года национальные проекты в сфере здравоохранения и строительства доступного жилья способствовали созданию условий для смягчения демографического кризиса, однако заложенные в них меры являются неадекватными остроте усугубляющихся демографических проблем.

Улучшение демографической ситуации невозможно без существенного перераспределения ресурсов в пользу социальной сферы, без серьезных программ в области демографической политики, без масштабных затрат на ее реализацию.

В ежегодном Послании Федеральному Собранию, оглашенном 30 ноября 2010 года, Президент России заявил: «Мы взялись за демографическую проблему всерьёз и надолго, но должны понимать, что в ближайшие 15 лет будут сказываться последствия демографического спада 90-х годов, а число женщин так называемого репродуктивного возраста значительно сократится. И это серьёзная угроза, это вызов для всей нашей нации»26. Проиллюстрируем это данными среднего варианта прогноза Росстата.

Таблица 4. Перспективная численность женщин репродуктивного возраста в России по прогнозу Росстата (средний вариант; тысяч)

Численность женщин в возрасте (лет)
Годы 20-24 25-29 30-34 20-29 20-34 15-49
2009 6210,6 5923,1 5401,6 12134,2 11535,9 38112,5
2010 6044,1 6098,8 5451,1 12142,8 17600,5 31563,0
2011 5833,0 6119,2 5560,1 12012,2 11512,3 36950,0
2012 5465,4 6316,4 5628,1 11181,8 11409,9 36380,1
2013 5026,1 6362,3 5116,8 11389,0 11165,1 35823,8
2014 4555,4 6265,2 5916,0 10820,6 16196,6 35314,1

На рис. 2 этот прогноз предстает более наглядно:

Рисунок 2. Динамика численности женщин основных репродуктивных возрастов

Источник: данные Росстата (http://www.gks.ru)

В целом численность женщин 20-29 лет с максимально высокой рождаемостью — около 90 рождений на 1000 женщин в год — будет сокращаться вплоть до 2023-24 гг. (на 5,4 млн. чел. или на 55% от численности 2010 года).

Это предопределит неизбежное и существенное сокращение числа рождений, поскольку на эту группу возрастов в последние годы приходится около 64-65% рождений. Если сейчас на возраст 20-29 приходится более 1 млн. рождений, то к 2023 г. это число сократится примерно на полмиллиона (!) — при сохранении сегодняшних уровней повозрастной рождаемости. И возрастная группа 30-34 года (ее численность будет расти до 2018 г.) этот спад не компенсирует.

Ответом на этот вызов должна стать комплексная политика, направленная на поддержку семей с детьми, прежде всего на молодых и многодетных, на стимулирование рождаемости. Намеченные правительством меры предусматривают повышение доступности и качества медицинской помощи матерям и детям, развитие программы родового сертификата, увеличение финансирования лечения бесплодия, в том числе с применением технологий экстракорпорального оплодотворения, модернизацию детских поликлиник и больниц и т.п.

По мнению Президента, «главный путь преодоления демографического кризиса — это радикальное увеличение количества семей с тремя и более детьми»27. Для этого многодетным семьям должен быть создан режим наибольшего благоприятствования. Правительству поручено совместно с регионами проработать порядок предоставлениябесплатных земельных участков под строительство жилого дома или дачи при рождении третьего и последующих детей. Руководителям всех субъектов Федерации предложено подумать о региональном «материнском капитале», о других формах поддержки многодетных семей. Будет увеличен размер налогового вычета до 3 тысяч рублей в месяц на каждого ребёнка, начиная с третьего. Правительству поручено подготовить меры по увеличению налоговых вычетов для всех семей с детьми.

Был затронут и очень болезненный для молодых семей вопрос — «о детских садах, о местах в детских садах. Куда бы я ни приезжал, где бы я ни был, практически всегда во время встреч с людьми мне задают этот вопрос. На начало 2010 года в очереди в детские сады стояло 1 млн. 684 тыс. детей. В эту очередь записываются зачастую, по сути, еще до рождения ребенка»28.

По мнению Президента, «именно из-за нехватки детских садов молодые семьи часто откладывают рождение детей или ограничиваются одним ребёнком». Во всех регионах поручено «реализовать программы реконструкции старых и строительства новых детских садов, … развивать систему негосударственных детских учреждений и семейных детских садов, …для детей, которые не посещают детские сады, необходимо создать дошкольные группы в общеобразовательных школах».

Уместно вспомнить, что еще 4 года назад Дмитрий Медведев высказывался о необходимости повышения доступности дошкольного образования: «В 90-е годы, к сожалению, в ряде регионов мы, по сути, промотали этот фонд. Он во многих местах оказался либо разрушен, либо продан на сторону, и, конечно, сейчас совместная общая задача наша в том, чтобы восстановить мощности детских дошкольных учреждений»29. Тем не менее, в последние 4 года число дошкольных учреждений продолжало сокращаться при увеличении численности детей и нагрузки на работающие детсады (табл. 5).

Таблица 5. Дошкольные образовательные учреждения

Годы Число дошкольных образовательных учреждений — всего, тыс. Численность детей в дошкольных образовательных учреждениях — всего, тыс. человек
1990 87,9 9 009,5
1995 68,6 5 583,6
2000 51,3 4 263,0
2001 50,0 4 246,3
2002 48,9 4 267,3
2003 47,8 4 321,3
2004 47,2 4 422,6
2005 46,5 4 530,4
2006 46,2 4713,2
2007 45,7 4 906,3
2008 45,6 5 105,4
2009 45,3 5 228,2

Источник: Российский статистический ежегодник 2010. М., 2010, с.223

Объявленная в Послании-2010 программа мер, по сути, является логическим продолжением курса на «стимулирование рождения хотя бы второго ребенка» (Президентское послание-2006). Однако пока рано говорить, что цель достигнута, что «двухдетность» окончательно победила «однодетность».

Ожидать увеличения доли третьих рождений — перспектива малореальная, если доля вторых рождений вновь начнет снижаться. Пока приоритетом должно оставаться наращивание поддержки в рождении второго, а не третьего ребенка. Не построив «второй этаж», мы уже спешим строить «третий». Конечно, без третьих рождений к уровню простого воспроизводства не приблизиться ни за что, но и ставка на многодетность в нашей стране с преобладанием «малодетного» мышления у большинства населения в большинстве регионов (за исключением некоторых республик Северного Кавказа) — это пока утопия. И раздачей земли ее не решить (как не решил эту проблему 2 тыс. лет назад и Юлий Цезарь, раздавая свободные земли трехдетным семьям).

В России заканчивается первый этап реализации «Концепции демографической политики РФ на период до 2025 г.» (2007-2010 гг.). Завершается разработка плана мер на второй этап (2011-2015 гг.).

Надеяться на то, что за небольшие вложения может быть получен заметный результат — заблуждение, от которого надо раз и навсегда отказаться. Исправление столь запущенной демографической ситуации — дело очень затратное и небыстрое. При этом никто не гарантирует, что все средства будут использованы максимально эффективно. Условно говоря, вложили столько-то миллионов рублей — получили сколько-то тысяч дополнительных рождений. Такого не будет, к сожалению.

Только дальнейшее развитие гарантированных государством экономических мер поддержки семей с детьми в сочетании с пропагандистскими мерами, направленными на упрочение семейных ценностей, позволит создать среду, в которой решения о рождении детей (и не только первых, но и вторых, и третьих) будут приниматься более свободно и более ответственно.

По нашему мнению, необходимы и возможны следующие дополнительные меры:

1)   Разработать и принять Федеральный закон «О государственных гарантиях поддержки семей с детьми», устанавливающий понятную, доступную и реально обеспеченную систему гарантий государственной поддержки при рождении и воспитании детей. Система гарантий должна включать в себя: пособия; оплачиваемые отпуска; налоговые льготы; жилищные льготы (субсидии, кредиты); пенсионные льготы; бесплатные и качественные услуги в сфере охраны здоровья матери и ребенка; обеспечение доступности детских дошкольных учреждений; льготы в оплате услуг образования и здравоохранения семьям с детьми и др.

Такая система гарантий сделает жизнь более предсказуемой, позволит значительной части молодых семей принимать более свободные и ответственные решения о рождении детей.

При этом за федеральным уровнем целесообразно оставить финансирование только таких пособий и мер поддержки семьи, которые образуют систему собственно минимальных социальных гарантий.

«Задача федеральных властей в решении вопросов демографической политики — установить общие правила и нормы, предоставить гарантии, обеспечить принятые меры необходимыми финансовыми ресурсами».30 Предлагаемые меры могут быть дополнены и расширены на региональном уровне за счет средств регионов31, за счет привлечения к поддержке семьи социально ответственного бизнеса.

2)   Предусмотреть поэтапное увеличение затрат на поддержку семей с детьми в Законе «О государственных гарантиях поддержки семей с детьми», а также в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (и на последующие периоды); учесть это при подготовке бюджетов.

Предусмотреть увеличение расходов на семейные и материнские пособия (до 1% от ВВП к 2012 г., до 1,5% к 2015 г., до 2,0% к 2020 г. и до 2,5% к 2025 г.).

3)   Восстановить демографическую статистику в объеме, существовавшем до 1998 г., для чего внести необходимые изменения в Закон «Об актах гражданского состояния».

В поручениях Президента России по итогам заседания Совета по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, состоявшегося 7 марта 2007 г. предписывалось «разработать меры по развитию государственной статистики в демографической сфере и обеспечить их реализацию»32.

После принятия в 1997 г. Закона «Об актах гражданского состояния» существенно сократился объем собираемых ЗАГСами сведений при регистрации рождений, браков, разводов и смертей.

Для разработки демографической политики и мониторинга ее результативности необходимы надежные и подробные данные, в частности, о числе рожденных детей по порядку рождения; о числе детей, остающихся после развода с одним из родителей; о социальных характеристиках новобрачных и родителей и т.п.

Хорошо, что это понимают и лица, ответственные за демографическую политику:«масштабная демографическая программа должна опираться на совершенную систему статистического учета, которая дает более полные данные о состоянии демографических процессов и дает обоснованные прогнозы, а также сопровождается серьезным информационным обеспечением».33

4) Расширить направления использования материнского (семейного) капитала.Подготовить проект федерального закона «О внесении изменений в Закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ».

На наш взгляд, было бы правильно разрешить использовать «материнский капитал» или его часть на лечение детей (операции, реабилитацию), если в том будет безотлагательная нужда, подтверждаемая авторитетным медицинским заключением. Целесообразно разрешить родителям использовать средства материнского (семейного) капитала и на оплату договоров добровольного медицинского страхования детей.

Предоставить семье право разместить материнский (семейный) капитал на долгосрочном банковском депозите в Сбербанке РФ или в каком-либо из нескольких наиболее авторитетных банков. Разрешить использовать проценты на текущие нужды, как это частично было сделано в 2009-2010 годах. Сегодняшний капитал в 365 тыс. рублей при 5-6% годовых (более чем реальная ставка в консервативных банках с хорошей и устойчивой репутацией и минимальными рисками) давал бы 18-22 тыс. рублей прироста в год (т.е. 1,5-1,8 тыс. рублей ежемесячно). Это во много раз больше, чем сегодняшнее ежемесячное пособие, которое назначают и выплачивают в регионах.

При этом ограничение по доходам (сейчас ежемесячное пособие назначается только на детей в бедных семьях, с доходом на члена семьи ниже прожиточного минимума), конечно же, снималось бы само собой, поскольку право на материнский (семейный) капитал не зависит от доходов.

Целесообразно было бы разрешить использовать средства материнского (семейного) капитала на образование матерям (отцам), которые не успели получить хорошее образование до рождения второго (последующего) ребенка. К тому моменту, как подрастут дети, родители с более высоким образованием будут иметь больше возможности поддержать их.

5) Необходимо привести планы увеличения минимального размера оплаты труда (МРОТ) в соответствие со статьей 2 Трудового кодекса РФ, предусматривающей, что зарплата должна обеспечивать достойный уровень существования работника и его семьи.Довести МРОТ до величины, равной сумме прожиточного минимума 1 взрослого и 1 ребенка. На начало 2011 г. это должно было бы составлять около 12 тыс. руб., а не 4330 руб.

В начале 80-х, когда вводился комплекс мер по усилению государственной поддержки семей с детьми (1981-1983 гг., поэтапно), МРОТ равнялся 70 руб., или примерно двум прожиточным минимумам.

6) Увеличить налоговые льготы семьям с детьми. Для уменьшения явных экономических преимуществ бездетности и малодетности необходимо дополнить систему пособий системой увеличенных налоговых вычетов на детей — стандартных (уменьшение налога увеличит семейные ресурсы) и социальных (на образование и лечение).Предлагается в 2011-2015 гг. поэтапно увеличить стандартный налоговый вычет до размеров прожиточного минимума детей (для всех, а не только для третьих и последующих) с 1000 рублей в месяц в настоящее время до величины прожиточного минимума детей (5500 руб. в месяц в III кв. 2010 г.).

7) Подготовить и организовать пилотный проект конкурс между субъектами Федерации на разработку региональной программы конкретных мер по стимулированию рождаемости и поддержке семей с детьми. Центр тяжести в разработке и реализации эффективной демографической политики явно переносится в регионы. Тем, кто представит за 2011-2012 г. наиболее аргументированные проекты, наиболее интересные модели поддержки семей с детьми и снижения детской заболеваемости и смертности, от которых можно ждать реального результата, выделять с 2013 г. гранты из бюджета или из фонда будущих поколений. Эти гранты могут быть представлены на 2-3 года (от 1 до 10 млрд. руб., или даже и больше — в зависимости от численности населения региона), но на условияхсофинансирования: пусть регион найдет свои средства и привлечет средства социально ответственного бизнеса.

Отдельная проблема (и, полагаем, решаемая) — организация мониторинга реализации пилотных программ и оценка результативности. Наиболее результативные меры, инновационные решения, апробированные в пилотных регионах, можно будет распространять и на другие регионы со схожими экономико-демографическими условиями. В рамках пилотных проектов можно было бы апробировать собственные оригинальные идеи (они, несомненно, есть), учитывающие местную специфику, социально-культурные особенности отдельных территорий, различия в демографических процессах и определяемые ими приоритеты в направлениях улучшения демографической ситуации. В региональные программы нужно обязательно включать меры, работающие на повышение престижа семьи с детьми, родительства — это очень важно, особенно с учетом этно-культурных факторов. Это может быть, например, финансирование социальной рекламы по ТВ, в центре которой семья с детьми, льготы коммерческой рекламе, использующей образ семьи с детьми (2-3 ребенка).

Дополнительные предложения по конкретным мерам поддержки семей с детьми (для обсуждения)

Меры целесообразно вводить в 2012-2013 гг. (размеры определены для 2011 г., поэтому необходима последующая ежегодная индексация):

Единовременное пособие при рождении ребенка

Ввести дифференцированные размеры пособий:

  • при рождении первого ребенка: в размере 50% от «потребительской корзины новорожденного» (оценка на 2010 г. — около. 30 тыс. рублей) или 15 тыс. рублей;
  • при рождении второго ребенка: в размере 60% от «потребительской корзины новорожденного» или 18 тыс. рублей;
  • при рождении третьего (и последующего) ребенка: в размере 70% от «потребительской корзины новорожденного» или 21 тыс. рублей.

Единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности (до 12 недель)

Маленький размер пособия (2009 г. — 375 рублей, 2010 г. — 412 рублей) не стимулирует своевременное обращение в женскую консультацию. В 2009 г. пособие получили около 50% матерей.

Ввести дифференцированные размеры пособий:

  • увеличить пособие до 1000 рублей на первого ребенка, 1200 рублей на второго ребенка, 1500 рублей на третьего ребенка и последующих;
  • выплачивать пособие после оформления «родового сертификата».

Ежемесячное пособие по уходу за детьми до полутора лет

Пособие дифференцировано только для неработающих женщин, а для работающих составляет 40% от зарплаты независимо от очередности рождения.

  • установить для неработающих женщин минимальный размер пособия в размере прожиточного минимума трудоспособного;
  • установить для работающих женщин пособие в размере 40% зарплаты на момент ухода в отпуск по беременности и родам при рождении первого ребенка, 50%зарплаты при рождении второго ребенка, 60% зарплаты при рождении третьего и последующего ребенка; при этом минимальный размер пособия не может быть меньше прожиточного минимума трудоспособного (6159 руб. в III кв. 2010 г.), а максимальный размер устанавливается в соответствующих долях (40-50-60 %) от максимального размера пособия по беременности и родам.

Ежемесячное пособие на ребенка

  • вернуться к прежнему порядку финансирования из госбюджета через Фонд компенсаций;

  • установить минимальный размер пособия в 550 руб. на 1 ребенка (что составляет около 10% прожиточного минимума детей на конец 2010 г.) с последующей индексацией;

  • рекомендовать регионам за счет своих средств устанавливать повышенное пособие на второго и третьего ребенка.

Ввести новое ежемесячное пособие на детей дошкольного возраста, не посещающих детские дошкольные образовательные учреждения

Подобное пособие существовало в Москве в конце 80-х — начале 90-х годов и составляло 70 рублей (что равнялось МРОТ).

Ввести дифференцированные размеры пособий:

  • ежемесячное пособие на детей дошкольного возраста, не посещающих детские дошкольные образовательные учреждения, в размере: 2000 рублей на первого ребенка, 3000 рублей на второго и последующих;
  • рекомендовать регионам за счет своих средств устанавливать повышенное пособие на третьего и следующего ребенка.

Ввести новое ежегодное пособие на детей школьного возраста, посещающих образовательные учреждения

Пособие необходимо для частичной компенсации больших единовременных затрат, связанных с подготовкой к новому учебному году (одежда, обувь, школьно-письменные принадлежности и т.п.).

Ввести дифференцированные размеры пособий:

  • ежегодное пособие на детей школьного возраста, посещающих образовательные учреждения, в размере: 2000 рублей на первого ребенка, 3000 рублей на второго и последующих;
  • рекомендовать регионам за счет своих средств устанавливать повышенное пособие на третьего и следующего ребенка.

1 World Population Policies 2007. United Nations, New York, 2008. ST/ESA/SER.A/272. —http://www.un.org/esa/population/publications/wpp2007/Publication highlights.pdf
2 Основные направления государственной семейной политики // Семья в России. 1996, №3-4. С.11 (пункт III-ж).
3 См. Семейные пособия: международные нормы и зарубежный опыт. М., 2003. С.73-74.
4 Елизаров В.В. Семейная политика и экономическая поддержка семьи в современной России // Уровень жизни населения регионов России. 2002, №6, с.13-16.
5 См.: Государственные пособия гражданам, имеющим детей: нормативные правовые акты. М., 2001.С.120-124.
6 В СМИ и народе ФЗ №122 окрестили законом о монетизации льгот, хотя его бесконечно длинное название и содержание, прежде всего, перераспределяют полномочия и ответственность федеральных и региональных органов власти. Полное название закона №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
7 Ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию. 10 мая 2006 г.http://www.kremlin.ru/text/appears/2006/05/105546.shtml
8 Ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию. 10 мая 2006 г. —http://www.kremlin.ru/text/appears/2006/05/105546.shtml.
9 Елизаров В.В. Демографическая политика в области поддержки семей с детьми: новые меры и предложения по их развитию // Демографическая и семейная политика. — М.: МАКС Пресс, 2008, с.4.
10 Расчеты автора на основе данных Фонда социального страхования.
11 В 2007 году она достигла 11.9%, что гораздо выше планового показателя в 8,5%.
12 Федеральный закон № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» от 2 декабря 2009 года.
13 См.: Дети в России. 2009. Стат.сб.. М., 2009. С.82-83;http://www.minzdravsoc.ru/docs/mzsr/insurance/3.
14 Дети в России. 2009. Стат.сб.. М., 2009. С.81;http://www.minzdravsoc.rU/docs/mzsr/insurance/3.
15 Наибольший размер базового (минимального) пособия в 2010 г. в регионах России составил: 1000 руб. в Московской обл.; 750 руб. в Москве, 608 руб. в Ханты-Мансийском автономном округе. Наименьший — 84 руб. в Кабардино-Балкарской Республике. —http://www.minzdravsoc.rU/docs/mzsr/insurance/3.
16 На начало 2010 г. 1895 тыс. детей нуждались в устройстве в дошкольные образовательные учреждения. См.: Российский статистический ежегодник 2010. М., 2010, с.223.
17 Демографическая политика России: от размышлений к действию. М., 2008, с.14.
18 См.: Юрий Жигалкин. Пик рождаемости перейдет в пике? — 9.10.2009 («Radio Free Europe / Radio Liberty», США) — http://www.inosmi.ru/world/20091009/156242416.html.
19 Стенографический отчёт о заседании Совета по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике 29.07.2010. http://www.kremlin.ru/transcripts/8493.
20 См.: PRB’s 2010 World Population Data Sheet. — http://www.prb.org/pdf10/10wpds eng.pdf .
21 См.: PRB’s 2009 World Population Data Sheet. — http://www.prb.org/pdf09/09wpds eng.pdf
22 См.: PRB’s 2008 World Population Data Sheet. — http://www.prb.org/pdf08/08wpds eng.pdf
23 См.: http://www.gks.ru/free doc/new site/population/demo/progn1.htm
24 См.: Стенографический отчёт о заседании Совета по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике 29.07.2010 —http://www.kremlin.ru/transcripts/8493.
25 См.: http://www.gks.ru/free doc/2010/demo/edn 12- 10.htm, tab1041-2.xls.
26 См. Послание Президента Федеральному Собранию. http://www.kremlin.ru/news/9631
27 См. Послание Президента Федеральному Собранию. http://www.kremlin.ru/news/9631
28 Росстатом опубликованы иные данные, отличные от приведенных в Послании-2010: «На начало 2010 г. 1 895 тыс. детей нуждались в устройстве в дошкольные образовательные учреждения. См.: Российский ежегодник 2010. М., 2010, с.223.
29 Выступление Д.А.Медведева на заседании президиума Совета при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике 4 августа 2006 г. —http://www.rost.ru/themes/2006/08/012335 4611.shtml.
30 Из выступления Президента В.В.Путина на заседании Совета законодателей в Кремле 21 декабря 2006 г.
31 Подобный закон разработан и принят в Москве (включает московские меры и льготы в дополнение к федеральным — Закон г. Москвы «О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве», № 60 от 23 ноября 2005 года).
32 http://kremlin.ru/text/docs/2007/04/122205. shtml
33 Из выступления Д.А.Медведева на совещании Совета Безопасности 20 июня 2006 года, посвященном мерам по реализации Послания Федеральному Собранию

Комментарии закрыты.

Создание сайта | Алексей Шишкин